资讯分享|重点流域水生态环境保护规划 • 解读

《新闻联播》视频截图

水润民心，泽被万物，水是生态环境的控制性要素，保护好水、利用好水，是关乎中华民族永续发展的千年大计。习近平总书记高度重视流域生态环境保护治理工作，党的十八大以来，多次视察长江、黄河等大江大河和滇池、洱海、丹江口等重要湖库，多次强调指出要紧盯污染防治重点领域和关键环节，统筹水资源、水环境、水生态治理。2022年8月，习近平总书记在辽宁考察时指出，“从历史长河来看，如果说我们这一代人能留给后人点什么，我看生态文明建设就是很重要的一个方面。生态文明建设最能给老百姓带来获得感”。印发实施《重点流域水生态环境保护规划》（以下简称《规划》），是深入贯彻习近平总书记重要讲话和指示批示精神，全面落实党的二十大关于推动重要江河湖库生态保护治理的重要部署，推进美丽中国建设，不断提升人民群众幸福感、获得感、满意感，加快实现人与自然和谐共生的现代化的重要举措。

一、坚持系统观念，构建水生态环境保护新格局

习近平总书记强调，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。流域是水资源产生、汇聚、利用的载体，水资源的开发保护要从流域层面出发，整体谋划，系统开展。做好流域水环境保护治理工作，要把握好全局和局部、当前和长远的关系。既要保持力度、延伸深度、拓宽广度，按照流域生态系统的整体性、系统性及其内在规律开展水污染防治和水生态保护修复；也要正确把握发展与保护的辩证关系，加强生态环境分区管控，加快调整优化经济结构，积极推动生产生活绿色化低碳化转型，实现流域生产发展、生活富裕、生态良好的发展之路。

做好新时期水环境保护治理工作，要全面统筹左右岸、上下游、地上地下、陆域海域、污染防治与生态保护，健全流域水生态环境管理体系，发挥好跨部门、跨区域协调机制作用，统筹推进流域内水污染治理、水生态修复、水生态环境质量监测预警、水质标准制定、保护补偿机制建设，强化水资源节约集约利用，协同推进降碳减污扩绿增长。

二、坚持问题导向，有力有效推进流域水环境保护治理

习近平总书记指出，每个时代总有属于它自己的问题，只要科学地认识、准确地把握、正确地解决这些问题，就能够把我们的社会不断推向前进。党的十八大以来，我们坚持绿水青山就是金山银山理念，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，污染防治攻坚向纵深推进，我国水生态环境保护发生了重大转折性变化，长江干流全线达到Ⅱ类水质，黄河干流全线达到Ⅲ类水质，2021年全国地表水水质优良断面比例上升至84.9%，比2012年提高23.3个百分点。但是也要看到，当前我国环境质量稳中向好的基础还不牢固，从量变到质变的拐点还没有到来，正处在推动高水平保护与高质量发展协同并进的攻坚期，要突出问题意识、问题导向，把解决问题作为推动水环境保护治理再上新台阶的突破口。

做好新时期水环境保护治理工作，要充分认识到全国各流域的多样性，根据流域的自然条件、资源禀赋、污染结构等特点，以《规划》明确的各流域和流域内不同区域的保护治理重点为统领，突出重点，分类施策，精准治污、科学治污、依法治污，分区分类推进水土流失治理、流域重要生态空间管控、河湖湿地修复保护、生态缓冲区建设、水资源优化配置等重点工作，同时针对各流域生态功能定位开展水资源节约集约利用、饮用水水源地保护、尾矿库污染防治、石漠化综合治理、蓝藻水华防治等专项工作，多措并举推动全国水污染物排放总量持续减少，水生态环境持续改善，重要江河湖库湿地水生态系统功能加速恢复，尽快在“有河有水、有鱼有草、人水和谐”上实现突破。

三、聚焦重点流域，以高水平保护推动高质量发展

水是生存之本、发展之基、生态之要，世界经济社会发展水平最高、人口产业最密集的区域，往往集中在大江大河和重要湖泊沿岸，我国黄河、长江、珠江等大江大河沿岸，太湖、鄱阳湖、巢湖等重要湖泊周边地区也是区域乃至全国人口最密集、经济活力最高、创新能力最强的区域，人口经济集聚对水生态环境保护造成的结构性、区域性压力不容忽视。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是体现新发展理念的发展，是绿色发展成为普遍形态的发展。发展是硬道理，水则是倒逼发展质量提高的硬约束。开展流域水生态环境保护工作，要把保护治理任务放在国家区域发展总体战略全局中进行统筹谋划，以水环境保护治理为抓手，充分发挥生态环境保护的引领优化作用，加快推进流域经济结构优化、产业绿色低碳转型，不断提升经济社会发展的“含金量”“含绿量”。

做好新时期水环境保护治理工作，要以水而定，量水而行，推动流域合理优化产业结构和经济布局，科学调控流域开发强度，严格划定生态保护红线，不断提高流域生态环境承载能力与经济社会发展需要适应度。合理引导部分产业向流域外资源环境承载力高的区域转移，以科技创新为契机加速产业结构优化转型。大力倡导绿色生活方式，力争使绿色消费、绿色出行、绿色居住成为人们的自觉行动，将流域打造为高质量发展新高地。

四、以人民为中心，为人民群众提供更优美的生态环境

水是生命之源，也是文明之源，每一条河流、每一个湖泊都为百姓提供了景观价值、游憩价值和文化价值，藏着每一个人的“乡愁”。大江大河更是中华文明延续文脉、传承优秀传统文化的重要媒介。保护好、治理好江河湖库，不仅是坚持以人民为中心的发展思想，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的生动实践，更是站在中华民族历史发展的高度，为子孙后代留下美丽家园，赓续中华文脉的必然要求。

做好新时期水环境保护治理工作，要继续抓住老百姓身边的水环境突出问题，聚焦城市黑臭水体治理、排污口排查整治、“母亲河”“母亲湖”保护治理等关系百姓生活质量和生活环境的重要领域下大力气。天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美，是民之所望、政之所向，《规划》针对百姓对美丽河湖的向往，将美丽中国水生态环境目标细化为“恢复‘有水’的河流数量”、“以重现土著鱼类为目标的水体数量”、“以重现土著水生植物为目标的水体数量”等指标，统筹安排饮用水水源水质安全保障、重要湖泊保护治理、美丽河湖保护与建设等重点任务，推动提升河湖生态环境品质，不断提升人民幸福感、获得感、满意感。

五、统筹发展与安全，切实防范水环境风险

习近平总书记强调，安全是发展的前提，发展是安全的保障，要坚持统筹发展和安全，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。当前，中国特色社会主义进入新时代，我国发展站在了新的更高的历史起点上，党的二十大报告紧紧围绕推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，对新时代新征程生态文明建设作出了重大决策部署，对深入推进重点流域水生态环境保护提出了新的更高的要求。同时，百年变局、全球气候变化等新的战略环境变化叠加，干旱、洪涝等极端气象事件更加广发、频发、强发、并发，经济运行企稳回升带来的人员集聚、产量增加、运输量增长造成污染排放量增加，都给维护水环境安全带来了新挑战。

做好新时期水环境保护治理工作，要坚持打好污染防治攻坚战的定力，牢固树立水环境风险防范意识，充分认清生态环境风险防控的重要性，做好水环境风险监测预警和防控工作，不断健全水环境风险防控与管理体系。《规划》要求以涉危险废物、涉重金属企业为重点，落实工业企业环境风险防范主体责任；以浙江、江苏、山东等地区化工基地及黄河流域宁东、陕北和鄂尔多斯等地区能源化工基地，长江干流及湘江、赣江、岷江、嘉陵江、涪江流域等化工园区及危险化学品码头为重点，强化环境风险防范；还对强化风险监测、风险评估和供应链管理，加强全过程、多层级风险防范体系建设，强化环境风险应急处置等作出部署，全面推动提升我国重点流域水环境风险防范水平。

作者：国家发展改革委地区经济司

河流湖泊是水资源、水环境和水生态的重要载体，是生态系统的重要组成部分。经国务院同意，生态环境部、发展改革委、财政部、水利部、林草局联合印发了《重点流域水生态环境保护规划》（以下简称《规划》），对“十四五”重点流域综合治理、河湖水生态保护与修复、河湖生态流量水量管理等工作作出部署，明确了主要目标、任务和措施。深入贯彻落实好《规划》，要准确把握新征程流域综合治理新使命、新任务，坚持问题导向和系统观念，加快复苏河湖生态环境，增强大江大河大湖生态保护治理能力，维护河湖健康生命。

一、准确把握流域综合治理新使命、新任务

水是生态环境的重要控制性要素，在国家发展全局中具有基础性、战略性、先导性作用。实现高质量发展、建设中国式现代化，需要统筹水灾害、水资源、水环境、水生态治理，强化水利在保障生态安全中的重要责任，为经济社会高质量发展提供有力支撑和保障。

近年来，水利部门秉持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真践行习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，积极推进流域综合治理，复苏河湖生态环境，维护河湖健康生命，取得重要进展和成效。一是明晰生态用水标准，合理配置水资源。加快推进河湖生态流量确定，批复了171条跨省重要江河、415条省区内重要江河生态流量保障目标。加快江河流域水量分配，完成80条跨省重要江河和353条省内跨地市江河水量分配，明晰区域用水权益，合理配置生活、生产和生态用水。将生态流量保障目标纳入江河流域水量调度，全面推进江河流域水量调度和水工程联合调度，重点河湖生态用水保障程度明显提升，黄河连续23年不断流，黑河东居延海连续18年不干涸，塔里木河下游生态严重退化的局面得到有效遏制。二是严格取用水监管，强化水资源刚性约束。实施取用水管理专项整治行动及“回头看”，整治了近100万个取水口违规取用水问题，规范水资源开发利用秩序。加快地下水管控指标确定，上海、江苏、浙江等15个省份的地下水取用水量、水位管控指标已经省级人民政府批准印发实施。三是推进河湖生态复苏，增强河湖生态保护治理能力。开展京杭大运河全线贯通补水行动，实现百年来首次全线通水。实施华北河湖生态环境复苏，推动实现永定河贯通入海，华北地区大部分河湖实现有流动的水、有干净的水。四是落实河湖长制度，强化河湖保护。2022年，依法整治河湖乱占、乱采、乱堆、乱建问题2.9万个，查处非法采砂行为5839起。开展水土保持遥感监管，完成水土流失治理面积6.3万平方公里。五是推进数字孪生流域建设，提升管理决策能力。编制完成七大江河和11个重点水利工程数字孪生建设方案，启动实施了94项先行先试任务。建成全国数字孪生平台一级数据底板，初步构建水利智能业务应用体系。

当前，全球气候变化影响加剧，水资源安全保障形势日益严峻。京津冀、黄河流域、辽河流域等缺水地区河道断流、湖泊萎缩，部分河湖生态用水保障不足。气候变化导致旱涝灾害更加频繁，水资源时空分布更加不均，加重了水资源脆弱性，对水生态环境带来巨大威胁。习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、两手发力、系统治理”治水思路，多次发表治水重要论述，强调必须守住生态保护这条红线，严守资源特别是水资源开发利用上限，用强有力的约束提高发展质量效益。党的二十大报告指出，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，必须站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。要认真学习领会党中央、国务院对流域治理、河湖水生态保护的新要求，立足水资源承载能力，统筹水灾害、水资源、水环境、水生态治理，扎实推进河湖生态环境保护，有序实现河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机，推动经济社会发展全面绿色转型。

二、坚持问题导向和系统观念，着力推进流域综合治理

推进流域综合治理与保护，必须尊重自然、顺应自然、保护自然，从生态整体性和流域系统性出发，坚持问题导向，对水资源进行合理开发、有效利用和节约保护，促进水资源集约节约利用，复苏河湖生态环境，实现河湖功能永续利用。要坚持系统观念，统筹发展和安全，切实强化水资源刚性约束作用，抑制不合理用水需求，促进经济活动与水资源承载能力相适应；坚持山水田林湖草沙一体化治理，着力解决流域综合治理和河湖水生态保护与修复存在的突出问题，以提升水生态系统质量和稳定性为核心，维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用。具体来说，要着力做好以下几个方面工作。

一是推动建立水资源刚性约束制度。加快建立并落实水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，建立健全用水量等一系列硬指标，严格落实水资源用途管制、水资源论证、取水许可监管、承载能力评价、超载治理等一系列硬措施，推动形成国土空间规划、产业优化调整、城市发展布局等一系列硬约束。健全水资源监测体系，强化监督考核结果运用，建立健全节水制度政策，全面促进水资源集约节约安全利用。

二是强化河湖生态流量保障和监管。对已确定生态流量目标的长江、黄河等重点流域干支流，要落实生态流量保障措施，强化监测预警，切实保障河湖基本生态用水。开展已建水利水电工程生态流量核定与保障先行先试，探索推进水利水电工程生态流量管理。实施非常规水源利用等措施，推进生态流量保障工程建设。加强生态流量监管和生态效果跟踪评估，实施适应性动态管理。

三是加快推进复苏河湖生态环境。针对河湖生态系统存在的河道断流、湖泊萎缩、生态流量保障不够、水土流失等问题，选择88条河湖开展母亲河复苏行动，加快制定实施“一河（一湖）一策”实施方案，进一步优化配置水资源，恢复和改善河道有水状态，恢复湖泊有水面积，恢复河湖良好连通性，修复受损的河湖生态系统，让河湖恢复生命、流域重现生机。持续提升黄河及重要支流源区水源涵养能力，加强黄河三角洲生态安全保护。推进整治过度开发的小水电，落实小水电站生态流量。

四是加强河湖保护。完善河湖管理范围划界成果，强化岸线规划约束，推进大江大河重点河段的岸线保护与利用，清理整治违法违规岸线利用项目，保护河湖自然岸线。科学划定河湖采砂范围，规范河道采砂管理，严厉打击非法采砂行为。划定饮用水水源保护区，强化饮用水水源地达标规范化建设，强化安全监管，巩固提升饮用水水源安全保障水平。加强重要湖泊保护治理，努力打造幸福河湖、美丽河湖。

五是推进水土流失综合治理。贯彻落实《关于加强新时代水土保持工作的意见》，全面强化人为水土流失监管。加强推进重点流域水土流失综合治理，加快坡耕地治理和生态清洁小流域建设，促进流域水土保持提质增效。提升水土保持监测评价能力，健全水土保持政策体制机制，强化水土保持基础支撑。

三、切实抓好组织协调，强化保障措施

推进流域综合治理和水生态保护与修复，需要常抓不懈、久久为功。要注重工作组织，抓好统筹协调，强化保障措施。

一是加强组织领导。要将流域综合治理和复苏河湖生态环境放在突出位置，并按照职责分工，落实工作责任，细化实化目标任务，健全工作机制，强化政策支撑和部门协作，形成工作合力，务求工作实效。

二是加大投入力度。要拓宽投资渠道，加大流域综合治理、复苏河湖生态环境的资金投入，积极推行政府和社会资本合作，吸引社会资本参与，引导社会公众积极支持、参与。

三是强化能力保障。开展关键技术攻关，加大流域综合治理、复苏河湖生态环境等重点领域科技攻关，加大先进适用技术推广应用。加快完善相关技术标准规范，推进数字孪生流域建设，提高流域综合治理、复苏河湖生态环境的数字化、智慧化水平。

四是强化监督落实。加强水生态环境监测评估，深化流域综合治理和水生态、水环境协同监管执法。将复苏河湖生态环境工作纳入实行最严格水资源管理制度考核和河长制湖长制等有关激励考核机制，作为对省（自治区、直辖市）人民政府工作考核的重要内容。

作者：水利部水资源管理司

按流域开展水生态环境保护是以法律形式明确的治水方略。根据水污染防治法要求，“九五”以来，国家相继编制实施了五期重点流域水污染防治规划，压茬推进、久久为功，水环境质量得到显著改善。

近日，经国务院同意，生态环境部等5部门联合印发了《重点流域水生态环境保护规划》（以下简称《规划》），规划名称由“水污染防治”拓展为“水生态环境保护”，充分体现了新征程上深入贯彻山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念、奋力建设美丽中国的时代要求，为新时期开展水生态环境保护提供了基本依据。

一、继往开来，准确把握“十四五”水生态环境保护历史使命

五期重点流域水污染防治规划取得显著成效。“九五”以来，国家先后将淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游、松花江、黄河中上游、丹江口库区及上游、长江中下游等流域列为水污染防治重点流域，“十三五”规划范围进一步拓展，水污染防治取得显著成效。2022年，全国地表水Ⅰ-Ⅲ类水质断面比例为87.9%，劣Ⅴ类水质断面比例为0.7%。与2015年相比，Ⅰ-Ⅲ类水质断面比例提高了21.9个百分点，劣Ⅴ类水质断面比例降低了9.0个百分点。

美丽中国建设提出更高要求。党的二十大报告提出，到2035年，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。这一目标落实到水生态环境保护领域，至少包含三个方面的内在要求：一是劣Ⅴ类断面、黑臭水体、城乡面源污染等制约水环境质量改善的主要问题得到有效解决，基础设施、管理机制等趋于完善，从根本上实现长治久清；二是全国各流域、各地区、东中西部、城市和农村生态环境质量实现整体性、根本性的同步改善，为人民群众提供更多优质生态产品，老百姓的获得感、幸福感和安全感明显增强；三是与经济社会发展水平相协调，水生态环境质量总体达到或优于发达国家同期水平，不仅包括水环境质量状况，还包括水资源、水生态状况。为此，流域水生态环境保护亟需在持续深化水污染防治工作的基础上，加快拓展到对流域生态系统的整体保护。党的二十大报告也明确提出，统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理，基本消除城市黑臭水体。

推动水资源、水环境、水生态三水统筹的格局基本建立。目前我国水环境质量虽大幅改善，但不平衡不协调问题突出，城市黑臭水体长治久清还需持续推进，农业农村污水治理亟待加强，新污染物、面源污染等深层次问题逐步凸显，水污染治理进入深水区。生态用水保障、水生态保护修复等基础相对薄弱，与发达国家普遍以水生生物为保护目标、开展生态流量适应性管理的方式相比，我国目前还处于探索起步阶段，2020年以来分批印发了重点河湖生态流量保障目标；美国、欧盟有关水生态监测评价及管理的法规要求已相对完善，莱茵河、密西西比河等已基本恢复到历史最好水平，但我国水生态保护修复处于刚起步阶段。“十四五”作为在全面建成小康社会的基础上向美丽中国目标迈进的第一个五年，亟需加快推进水污染防治向水资源、水环境、水生态“三水”统筹保护转变。

二、统筹兼顾，系统开展流域整体保护

与美丽中国建设相关领域一体推进。美丽中国建设是有机整体，涉及美丽河湖、美丽海湾、美丽乡村等领域，需要统筹实施。水与其他要素联系广泛、交互密切，流域水生态环境保护更要注重和其他领域一体化推进，发挥协同增效作用，全方位促进人与自然和谐共生。一是坚持降碳减污扩绿增长协同推进。《规划》从再生水循环利用、湖泊湿地生态保护等方面明确了减少排放、增强碳汇的协同增效任务。二是大力推进美丽河湖保护与建设。美丽河湖是美丽中国的重要拼图，《规划》从顶层设计与基层创新相结合的角度，提出要积极引导、大力推进美丽河湖保护与建设，使人民群众能更直观地感受到“清水绿岸、鱼翔浅底”的治理成效、河湖之美。

落实山水林田湖草沙一体化保护与系统治理。水作为活跃的环境要素，其循环运动将山水林田湖草沙、陆地与海洋、地表与地下环境连成为一个有机整体；推进“从山顶到海洋”一体化保护与治理，是从流域生态环境保护治理的系统性、整体性、协同性出发的必然模式。为此，《规划》提出推进地表水与地下水协同防治，强化陆域海域统筹治理，强化流域重要生态空间管控等任务，是对系统治理要求的具体落实和体现。

统筹水资源、水环境、水生态治理。《规划》用三个专章分别明确了“三水”的任务。水环境治理方面，在深化工业、城镇生活、农业农村、船舶港口污染防治的基础上，加强入河入海排污口排查整治，分类推进地级及以上城市建成区、县级城市建成区和农村黑臭水体治理，着力打通岸上和水里；水生态保护方面，强化重要水源涵养区保护和监督管理，开展河湖生态缓冲带保护与修复试点，同时在湖泊开放水域开展水生植被恢复试点，因地制宜通过就地保护、迁地保护、栖息地恢复等措施保护水生生物多样性，从陆域到水域全方位保护生态系统完整性；河湖基本生态用水保障方面，推动制定生态流量管理重点河湖名录和生态用水保障实施方案，推进生态流量管理全覆盖，并通过加强生态流量监测、江河湖库水资源配置与调度管理等措施予以保障。

三、点面结合，协调推进《规划》与攻坚战实施

正确理解《规划》与攻坚战的关系。《规划》以河湖为统领、流域为单元阐述了“十四五”时期水生态环境保护的普适性框架、原则、逻辑，同时兼顾攻坚战任务，用专章列出了长江、黄河的水生态环境保护治理重点，设置黑臭水体整治专节，是流域水生态环境保护工作的系统性部署。攻坚战紧盯基本消除黑臭水体、重点海域治理以及长江、黄河治理攻坚战等焦点问题，力争集中优势兵力取得若干标志性成果。因此，《规划》与攻坚战是整体推进和重点突破的关系，在实施过程中要注意把握、不可偏废。

协调推进《规划》与攻坚战实施。《规划》与攻坚战实施要坚持全局统筹和重点推进相统一，《规划》实施是一项系统工程，需进一步强化规划权威性和执行力，加大评估和调度力度，确保各项规划任务有效落实，为美丽中国建设全面夯实水生态环境基础；同时要注意突出重点，向攻坚战、国家重大战略部署倾斜。攻坚战实施则要聚焦标志性战役，发挥以点带面、示范引领作用，深入攻坚力求突破，但要注意防止攻其一点、不及其余的弊端。

重点流域水生态环境保护是深入打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设的主阵地之一，涉及面广、复杂程度高，“十四五”要实现从污染防治为主向“三水”统筹治理转变，特别需要强化系统观念，统筹保护与发展、山水林田湖草沙、工程与非工程措施、政府企业公众等方面的关系，着力构建水资源、水环境、水生态治理协同推进的格局，推动“有河有水、有鱼有草、人水和谐”“清水绿岸、鱼翔浅底”的美好景象不断涌现，向着美丽中国建设目标奋力迈进。

作者：中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南

免责说明：文章内容仅作信息分享不作商业用途，若来源标注错误或涉侵权，请您在下方留言，我们将及时与您取得联系，验证权属证明后对文章进行更正或删除。